2026年最新案例：信访人以同一事实和理由不听劝阻反复越级走访，该行为对行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚

来源：行政诉讼报

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裁判要旨：

公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字〔2013〕25号）第一条第1项规定，越级走访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。第2项规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（公通字〔2019〕7号）第一条第一项第4目规定，个人多次扰乱国家机关的工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的，依照刑法第二百九十条第三款的规定，以扰乱国家机关工作秩序罪定罪处罚。第一条第九项规定，实施本条第一项至第六项规定的行为，不构成犯罪、依法不起诉或者免予刑事处罚的，依法予以治安管理处罚或者其他行政处罚。

曹某因种树手续、土地租金、农作物被盗等事宜，多次买票欲赴国家某局上访被劝止，或者实际前往国家某局进行越级走访。对于曹某的诉求，相关部门作出的信访答复已明确告知了救济路径，相关镇、村工作人员也引导其通过合法途径表达诉求，且曹某和南通市海门区某镇某村股份某联合社的纠纷也正在民事诉讼审理过程中。曹某仅因认为要上级机关才能解决问题这一主观认识，便以同一事实和理由不听劝阻反复越级走访，该行为对行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。

裁判文书：

                                       江苏省南通市中级人民法院

                                                 行 政 判 决 书

                                       （2026）苏06行终415号

上诉人（原审原告）曹某，男，1963年9月27日生，汉族，住如东县。

被上诉人（原审被告）南通市公安局海门分局，住所地南通市海门区。

委托代理人朱某，南通市公安局海门分局工作人员。

委托代理人樊某，南通市公安局海门分局某派出所工作人员。

被上诉人（原审被告）南通市海门区人民政府，住所地南通市海门区。

上诉人曹某诉被上诉人南通市公安局海门分局（以下简称海门公安分局）、南通市海门区人民政府（以下简称某区政府）拘留及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初1247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

本院对一审法院查明的事实确认如下：

2018年左右，曹某在南通市海门区某镇某村种植树木，后与南通市海门区某镇某村股份某联合社因种树手续、土地租金、农作物被盗等发生纠纷。曹某曾多次向南通市海门区信访局、南通市海门区某镇政府、南通市信访局等写信反映诉求。2024年6月，南通市海门区某镇某村股份某联合社以土地租赁合同纠纷为由以曹某为被告向南通市海门区人民法院（以下简称海门法院）提起民事诉讼，海门法院于2025年7月18日作出（2024）苏0613民初5467号民事判决书，判决曹某支付南通市海门区某镇某村股份某联合社土地租金306781元及逾期付款违约金。

民事诉讼期间，曹某多次欲赴京信访。2024年12月17日，曹某购买机票欲赴京信访，后经镇、村工作人员劝阻退票。2025年1月13日，曹某赴京信访，在北京被镇、村工作人员劝返。3月8日，曹某购买机票欲赴京信访，经某镇政府工作人员劝阻退票。4月27日，曹某与曹某某一同从盐城乘坐飞机至北京，镇、村工作人员劝阻未果，曹某于4月28日在国家某局登记。

2025年5月5日，某镇某村村干部至海门公安分局某派出所反映曹某不听劝阻多次去北京和省里违法走访。5月6日，某派出所对曹某违法走访涉嫌扰乱单位秩序予以立案，5月14日、5月28日两次书面传唤曹某至如东县公安局某派出所调查询问。曹某陈述信访经历为：2024年春天通过网络向海门信访局反映情况；2024年4月1日左右向某镇政府反映情况；2024年5月6日去南通市某部门反映问题；2024年6月赴省信访；后给海门公安分局、国家某局、国务院多部门写信；2024年12月买票拟赴国家某局信访，经劝说退票；2025年1月从厦门坐飞机打算去国家某局，被劝返；2025年过年后买票拟赴国家某局信访，经劝说退票；2025年4月27日，从盐城乘飞机到北京，去国家某局登记。5月15日至19日期间，某派出所就曹某种植情况及信访情况等向汤某及某村村干部刘某、庄某等进行调查询问。6月4日，海门公安分局向曹某告知拟作出处罚的内容及事实、理由、依据。曹某提出了陈述、申辩意见，海门公安分局经复核未采纳。同日，海门公安分局经集体讨论及法制审核。

2025年6月4日，海门公安分局作出海公（正）行罚决字〔2025〕875号行政处罚决定书，认定曹某在明确被告知其诉求应该通过诉讼途径予以解决的情况下，且有关单位多次对其劝阻、教育后，仍于2024年12月至2025年4月期间，为实现不合理诉求，多次到北京前往国家某局违法走访，扰乱了国家机关的正常工作秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（2012年修正）第二十三条第一款第一项之规定，决定给予曹某行政拘留五日的处罚。

曹某不服于2025年6月5日向某区政府申请行政复议，请求撤销上述行政处罚决定。某区政府于6月12日受理并通知海门公安分局限期答复举证。海门公安分局提交了书面答复意见及相关证据材料。某区政府将海门公安分局提交的答复材料向曹某送达，并告知其发表意见方式。曹某向某区政府提交了书面意见。2025年8月11日，某区政府作出〔2025〕海行复第140号行政复议决定，决定维持海门公安分局作出的行政处罚决定。

曹某仍不服提起本案诉讼，请求撤销海门公安分局作出的行政处罚决定及某区政府作出的行政复议决定。

一审法院认为：

公民有信访的权利，但应当依法信访。《信访工作条例》详细规定了信访的渠道、信访事项的具体处理程序及其法律责任。其中《信访工作条例》第二十条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。此外，《公安部关于印发新修订〈关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见〉的通知》（公通字〔2013〕25号）第一条第1项亦规定，越级走访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十二条第一款第一项规定，扰乱机关单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，曹某因种树手续、土地租金、农作物被盗等与南通市海门区某镇某村股份某联合社发生纠纷，不听属地政府工作人员的多次劝阻，直接前往国家某局进行越级走访，其行为扰乱了属地政府部门的工作秩序，构成扰乱单位秩序违法行为。参考《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》中列举的关于扰乱公共场所秩序“情节较重”的情形，曹某不听属地工作人员多次劝阻，多次越级信访，属于情节较重。海门公安分局据此作出被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、量罚并无明显不当。海门公安分局依法履行了立案、传唤、调查、处罚前告知、复核、法制审核、集体讨论、作出处罚决定并送达等程序，程序符合法律法规规定。某区政府在法定期限内履行了受理、通知答复、听取意见、审查、作出决定并送达等法定程序，程序合法。故被诉行政复议决定亦合法。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回曹某的诉讼请求。

曹某不服一审判决提起上诉称，1.一审判决认定事实错误。曹某不存在扰乱单位秩序的情形。曹某始终依法依规逐级信访，面对问题长期未得到解决的困境，在向海门区、南通市、江苏省相关部门反映无果后，才依法向国家相关部门信访。曹某并非如海门公安分局所称多次前往北京信访，实际上仅两次赴京，第一次在政府相关人员劝说下便返回南通，但返回后问题依旧未解决，无奈再次前往。在整个信访过程中，曹某严格依法行事，未实施任何违法违规行为。曹某提出的赔偿请求有具体数据明细，将预期利益损失纳入赔偿范畴并不违法，对于相关部门有异议的数额，曹某也愿意放弃，并非如海门公安分局认为的存在不合理诉求。2.案涉行政处罚程序违法。海门公安分局作出被诉行政处罚是基于某村委会书记的求助，并非正常工作中发现后立案调查，此举涉嫌对信访百姓打击报复。同时，海门公安分局所提供证据中，并无视频资料证明整个程序的合法性。根据社会矛盾纠纷多元解决机制，曹某作为普通民众，依法通过写信、走访等方式逐级反映实际情况，是法律赋予的基本权利，相关部门不应认定其行为违法，更不应借故打击报复。请求：1.撤销一审判决；2.撤销海门公安分局作出的行政处罚决定及某区政府作出的行政复议决定。

本院认为，《信访工作条例》第二十条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。第二款规定，信访人采用走访形式提出涉及诉讼权利救济的信访事项，应当按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。海门公安分局作出被诉行政处罚决定时有效的《中华人民共和国治安管理处罚法》（2012年修正）第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字〔2013〕25号）第一条第1项规定，越级走访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。第2项规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（公通字〔2019〕7号）第一条第一项第4目规定，个人多次扰乱国家机关的工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的，依照刑法第二百九十条第三款的规定，以扰乱国家机关工作秩序罪定罪处罚。第一条第九项规定，实施本条第一项至第六项规定的行为，不构成犯罪、依法不起诉或者免予刑事处罚的，依法予以治安管理处罚或者其他行政处罚。

本案中，海门公安分局对曹某涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，对曹某进行了调查询问，同时询问了报案人和证人，并调取了与曹某相关的信访告知书等材料。曹某在公安机关的调查中亦明确陈述了其上访的原因、目的和过程。根据上述证据可以认定，曹某因种树手续、土地租金、农作物被盗等事宜，多次买票欲赴国家某局上访被劝止，或者实际前往国家某局进行越级走访。对于曹某的诉求，相关部门作出的信访答复已明确告知了救济路径，相关镇、村工作人员也引导其通过合法途径表达诉求，且曹某和南通市海门区某镇某村股份某联合社的纠纷也正在民事诉讼审理过程中。曹某仅因认为要上级机关才能解决问题这一主观认识，便以同一事实和理由不听劝阻反复越级走访，该行为对行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。海门公安分局认定曹某扰乱单位秩序，具有事实根据和法律依据，其结合曹某行为的情节，给予曹某行政拘留五日的处罚，量罚适当。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。曹某的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人曹某负担。

本判决为终审判决。