淘汰落后产能背景下矿山企业因政策关停，劳动者有权主张经济补偿金而非赔偿金

来源：狼道能源

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一、案情简介

原告唐某龙于2009年4月14日入职被告嘉禾县袁家镇马鞍山煤矿，从事井下采掘工作，双方签订了书面劳动合同。2019年10月，被告因政策性原因被嘉禾县人民政府关停，随后通知原告停止上班，但未办理解除劳动合同手续，亦未支付任何经济补偿。原告多次与被告协商办理解除手续及支付补偿金事宜，被告均以“统一安排”为由予以拖延。

2021年6月，原告向嘉禾县劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，请求确认解除劳动关系并要求被告支付经济补偿金及赔偿金。仲裁委员会以原告的仲裁请求超过仲裁申请时效为由，作出《不予受理通知书》。原告遂诉至法院。

另查明，被告在原告工作期间断断续续为其缴纳了工伤保险（2009年4月至2015年12月、2017年5月至2018年3月、2018年4月至2019年8月），但未为原告办理失业保险参保手续。被告工商登记信息显示其至今尚未注销。2019年郴州市在岗职工月平均工资为5447元/月。

二、争议焦点

1.劳动关系解除的认定问题：被告因政策关停后，原、被告之间的劳动关系是否应当确认解除，以及解除时间的认定标准。

2.经济补偿金的计算标准与支付义务问题：被告是否应当向原告支付经济补偿金，以及补偿金的计算基数和年限应如何确定。

3.经济赔偿金的适用问题：被告因政策性原因关停是否构成违法解除劳动合同，进而是否应当承担赔偿金的责任。

4.仲裁时效问题：原告的仲裁申请是否超过法定时效，仲裁委员会以此为由不予受理是否妥当。

三、裁判要旨

（一）关于劳动关系解除

用人单位因政策性原因被政府责令关闭，客观上无法继续向劳动者提供工作岗位和劳动条件，劳动合同的履行基础已不复存在，劳动者主张确认解除劳动关系的，人民法院应予支持。劳动关系解除的时间可认定为用人单位关停之日。

（二）关于经济补偿金的支付

根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条第（五）项及第四十六条第（六）项之规定，用人单位被责令关闭导致劳动合同终止的，属于法定应当支付经济补偿金的情形。经济补偿金的计算应按照劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资的标准执行；六个月以上不满一年的按一年计算；不满六个月的支付半个月工资。月工资标准可参照劳动合同解除或者终止前十二个月的平均工资，在无法确定劳动者实际工资的情况下，可参照统筹地区上年度在岗职工月平均工资执行。

（三）关于经济赔偿金的排除适用

《中华人民共和国劳动合同法》第四十八条规定的二倍经济补偿金（即赔偿金）适用于用人单位违法解除劳动合同的情形。而因国家产业政策调整导致矿山企业被责令关闭，系基于公共利益和政策性因素，不属于用人单位单方违法解除劳动合同，故不适用赔偿金制度。劳动者在主张经济补偿的同时另行主张赔偿金的，人民法院不予支持。

（四）关于仲裁时效

劳动争议仲裁时效虽为一年，但本案原告在被告关停后多次向被告主张权利，构成时效中断事由。法院受理并实体审理该案，体现了对劳动者权益的实质保护。

四、法律分析

（一）政策性关停的法律定性——劳动合同终止而非用人单位单方解除

本案的核心法律问题在于如何定性用人单位因政策性原因被关停后与劳动者之间劳动关系的终结方式。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条第（五）项，用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散的，劳动合同终止。该条款将“责令关闭”明确列为劳动合同法定终止的情形之一，而非用人单位单方解除劳动合同的情形。

这一区分的法律意义在于：（1）在适用条件上，终止基于法定事由的发生，解除则基于当事人的意思表示；（2）在法律后果上，终止情形下用人单位需依据第四十六条第（六）项支付经济补偿金，但不涉及第四十八条所规定的违法解除赔偿金。本案中，法院将被告的关停定性为政策性终止，从而正确区分了经济补偿金与赔偿金的适用边界。

（二）经济补偿金的性质与功能

经济补偿金是用人单位在劳动合同解除或终止时，基于法律规定向劳动者一次性支付的具有补偿性和帮助性的款项。其制度功能包括：（1）对劳动者因劳动关系终结而遭受的未来收入损失给予一定的弥补；（2）对劳动者长期服务于用人单位的贡献给予认可；（3）在用人单位基于非因劳动者过错的原因终止劳动关系时，分散失业风险、缓解劳动者再就业期间的经济压力。

在落后产能淘汰和供给侧结构性改革的政策背景下，大量矿山企业因产业政策调整而被关闭，这些企业的劳动者普遍具有工龄长、年龄大、技能单一的特点，再就业能力相对较弱，经济补偿金对其顺利实现就业转型具有重要意义。本案中原告工作达10.5年，法院判决被告支付57193元经济补偿金，体现了该制度的价值功能。

（三）赔偿金排除适用的法理逻辑

原告主张的“未支付解除劳动合同经济赔偿金”（即赔偿金中的差额部分）是否应予支持，取决于被告是否存在违法解除劳动合同的行为。《中华人民共和国劳动合同法》第八十七条规定：“用人单位违反本法规定解除或者终止劳动合同的，应当依照本法第四十七条规定的经济补偿标准的二倍向劳动者支付赔偿金。“该条款的适用前提是‘违反本法规定’解除或终止，即存在主观恶意或程序违法等可归责于用人单位的事由。

而本案中，被告系因政府政策性关停而终止经营，系外部不可归责于用人单位的原因所致，不同于用人单位自主决定解除劳动合同的情形。被告主观上不存在违法解除劳动合同的故意或过失，客观上系执行政府行政命令而非行使经营自主权。因此，本案仅适用经济补偿金制度，而不适用惩罚性的赔偿金制度，这一裁判逻辑符合《劳动合同法》区分“法定终止”与“违法解除”的体系安排，具有充分的规范依据和法理基础。

（四）被告未到庭应诉的法律后果

被告经法院合法传唤未到庭参加诉讼，法院依法缺席审理并作出判决。根据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，被告放弃答辩和举证权利，应承担对其不利的诉讼后果。法院依据原告提供的证据（包括参保证明、仲裁申请书及不予受理通知书等）认定案件事实，体现了民事诉讼中“谁主张、谁举证”与被告抗辩权放弃之间的责任分配规则。

（五）劳动仲裁时效的程序性审查与实体审理的衔接

本案中，仲裁委员会以超过仲裁时效为由不予受理，但法院受理后进行了实体审理。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条，劳动争议申请仲裁的时效期间为一年，但该时效可因当事人主张权利等原因中断。原告在被告关停后多次找被告协商办理解除手续及补偿事宜，构成时效中断的法定事由。法院受理并作出实体判决，实质上纠正了仲裁委员会对时效问题的认定，体现了司法对劳动者权益的实质保护。

五、裁判规则与典型意义

（一）裁判规则

1.用人单位因国家产业政策调整被政府责令关闭的，属于《劳动合同法》第四十四条第（五）项规定的“用人单位被责令关闭”之情形，劳动合同依法终止，用人单位应当依据第四十六条第（六）项支付经济补偿金。

2.政策性关停不属于用人单位违法解除劳动合同，劳动者主张依据第四十八条支付双倍赔偿金的，人民法院不予支持。

3.经济补偿金的计算基数为劳动者劳动合同终止前十二个月的平均工资；劳动者实际工资无法查明的，可参照统筹地区上年度在岗职工月平均工资执行。计算年限为劳动者在本单位全部工作年限，每满一年支付一个月工资。

4.用人单位虽已关停但尚未办理工商注销登记的，仍具备诉讼主体资格，应当承担相应法律责任。

（二）典型意义

1.明确了淘汰落后产能背景下劳动关系处理的裁判规则。近年来，随着供给侧结构性改革的深入推进，大量不符合安全生产条件和环保标准的矿山企业被依法关闭，由此引发的劳动争议案件呈群体性、多发性的特点。本案判决明确了矿山企业因政策关停时，劳动者有权获得经济补偿而非赔偿金的裁判规则，为同类案件的处理提供了清晰的裁判指引。该规则平衡了劳动者权益保护与企业政策性关停的客观现实之间的关系，避免了泛化适用惩罚性赔偿制度所可能产生的不公平结果。

2.为群体性劳动争议案件的审理提供了示范。本案事实清楚、法律适用准确、裁判说理充分，对涉及众多煤矿职工的同类案件具有示范参考价值，有助于统一裁判尺度，维护司法公信力。

3.依法保护了劳动者的合法权益，助力落后产能有序退出。在淘汰落后产能的政策框架下，劳动者的合法权益不应成为产业升级的代价。本案判决确认了劳动者在政策关停中的经济补偿权利，通过司法裁判为结构性改革中的劳动者权益保障提供了有力支撑。

4.明确了缺席审判情况下事实认定的规则。本案被告经合法传唤未到庭，法院依据原告提交的证据依法作出判决，体现了程序正义与实体正义的统一。同时，本案也提示用人单位应积极应诉答辩，否则将承担放弃诉讼权利的不利法律后果。