律师协会对被投诉律师的处理属于行政诉讼受案范围

来源：阿尔法法律系统      辩法读证

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                   刘统彬诉天津市律师协会撤销处理结论通知书行政处理案

一审：天津市南开区人民法院（2021）津0104行初102号行政裁定（2021年6月3日）

二审：天津市第一中级人民法院（2021）津01行终479号行政裁定（2021年10月9日）

基本案情：

原告刘统彬诉称，被告天津市律师协会对原告的投诉事项调查核实不全面，事实认定不清，认定主要事实存在严重错误。原告于2013年12月份到“广东维强(天津)律师事务所”委托王立海为原告的代理律师，王立海则以该律师事务所律师的身份接受了原告的委托，并以“天津市海立达海事服务有限公司”的名义收取了原告的律师代理费共计14200元，但没有开具发票，也没有签订代理合同，并且在未经原告知情，私自把委托代理事项转为李娜顶替。在天津海事法院一审庭审中，王立海在未通知原告出庭应诉的情况下，伪造原告的“授权委托书”，以李娜为特别授权律师的身份出庭应诉，直接造成了原一审法院的错误裁定。在天津市高级人民法院发回重审时，原告与王立海、李娜和广东维强(天津)律师事务所没有任何关系，即李娜不再是原告的所谓代理律师，而李娜则未经原告授权，非法获取原告的“授权委托书”，私自伪造原告签名与陈兴旺、王立海合谋撤诉，并把法院下发的裁定书据为己有，造成原告重大损失。被告在召开听证会时已经证实该事实；然而被告不顾事实违法作出《津律协(2020)通字第10号处理结论通知书》。原告不服向被告提出复查申请，被告拒绝受理,亦未回复被告。综上所述，被告作出的处理结论严重侵害了原告的合法权益，且被告至今不给原告提出的复议进行回复。故原告为维护自身合法权益不受侵害，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关法律之规定，依法提起行政诉讼,请求：1.请求法院依法撤销天津市律师协会作出的《津律协(2020)通字第10号处理结论通知书》并重新作出结论；2.依法追究该经办人员责任；3.所有诉讼费用由被告承担。

被告天津市律师协会辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回原告刘统彬的起诉。《中华人民共和国律师法》第四十三条规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会。《中华全国律师协会章程》（以下简称《协会章程》)第二条规定，中华全国律师协会是由律师、律师事务所组成的社会团体法人，是全国性的律师自律组织,依法对律师行业实施管理。1.本案中，依据上述规定，律师协会系社会团体法人，系律师的自律性组织，对律师行业实施的是行业自律性管理，律师协会对律师违规行为有权实施行业处分，其权力来源于《协会章程》。2.被告依据中华全国律师协会制定并使用的《律师协会会员违规行为处分规则(试行)》这一内部文件对行业内律师和律师事务所实施的管理行为，以及在对被投诉人作出相关处理后将处理结果告知投诉人的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条所规定的行政行为。本案中，被告非行政管理者，并无法定行政管理职权，不具备行政诉讼的被告主体资格，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告对被告提起诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请法院依法驳回原告的起诉。

天津市南开区人民法院经审查认为：被告天津市律师协会是社会团体，是律师的自律性组织，不是行政机关，被告针对原告投诉作出的处理行为，不是被告以法律、法规、规章授权作出的行政行为，原告所诉不属于行政诉讼案件的受案范围。故对原告的起诉，不予支持。

判决结果：

天津市南开区人民法院于2021年6月3日作出（2021）津0104行初102号行政裁定：裁定驳回原告刘统彬的起诉。案件受理费50元免收。宣判后，刘统彬向天津市第一中级人民法院提起上诉。天津市第一中级人民法院于2021年10月9日作出（2021）津01行终479号行政裁定：撤销天津市南开区人民法院（2021）津0104行初102号行政裁定；指令天津市南开区人民法院继续审理。

法院认为：

法院生效裁判认为，本案的审理焦点是刘统彬的起诉是否属于行政诉讼案件的受案范围。根据《中华人民共和国律师法》第四十六条规定，律师协会应当履行下列职责：（七）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉。本案中，天津市律师协会针对刘统彬投诉作出的《处理结论通知书》系其依据律师法作出的行为。刘统彬对此不服提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。一审人民法院裁定驳回刘统彬的起诉不妥，故裁定撤销一审行政裁定，指令继续审理。

案例评析：

当前法院审理涉及律师协会为被告的行政诉讼案件中，各地、各级人民法院的认定不一，案件主要争议在于律协是否为行政案件的适格被告及律协的法定职责认定两大方面。

一、关于律协作为行政诉讼适格被告身份的识别

一般而言，行政诉讼的被告是指原告起诉侵犯其行政法上合法权益或与之发生行政争议诉至人民法院，由法院通知应诉的行政主体。而适格被告又决定了哪些行政主体可以被人民法院通知参与到行政诉讼中来，其不仅是一个提起行政诉讼维护自身权益的前提条件，更是人民法院受理行政诉讼案件的关键。

1.新修订《行政诉讼法》中的背景下“法律、法规、规章授权的组织”的适格被告身份

1989 年《行政诉讼法》第25条第4款规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”基于此，人民法院可以通过“法律、法规授权”这一规定，可以将行政机关之外的相关行使公共行政职权的社会组织的行为纳入行政诉讼范围内，从而实现了行政诉讼受案范围的扩张，如“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”，首次将高等学校拒绝颁发学历证书、学位证书的行为纳入行政诉讼的受案范围。此后，2014 年修订后的《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”通过对比，不难发现，此处是在总则部分赋予了法律、法规、规章授权的组织等同于行政机关的地位。由此使得行政诉讼中“行政机关”的概念从而得以扩张。

同时根据现行《行政诉讼法》第2条第2款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条第3款的规定，进一步明确律师协会依法可以成为行政诉讼中的被告。但实务中以律协作为行政诉讼被告的裁判观点莫衷一是。

2.司法实务中关于律协适格被告的存疑资格的争议

结合相关案例，此类案件律协的答辩意见普通认为，其作为依法成立的社会团体法人，是律师的自律性组织，对律师的实施的是行业自律性管理。同时，律协也并非行政机关，那么其作出的行为也当然不属于行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围。而对于律师协会能否作为行政诉讼被告，司法实践中做法也不一。有的法院认为，律师协会针对律师执业人员作出的行为属于行业自治管理的行为，律师协会不属于行政诉讼被告。但是，在司法实践中，更多的法院认为，根据《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）第43条第1款的规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。律师协会针对执业人员作出的行为既包括了行业自律行为，也包括了对外作出的涉及执业人员基本权利的行政管理行为。作为自律性组织，律师协会的职责范围当然包括对自律业务的处理。但只有在律师协会实施法律、法规、规章明确授权实施的行政行为时，才能成为行政诉讼的被告。

例如，杨斌诉广州律协一案，广州铁路运输法院生效裁判认为：“律师协会对实习登记申请的处理行为不属于律师协会行业自律行为。律师协会行使的对申请律师执业人员实习管理权是律师法授予的行政管理权，该管理权涉及申请人的具体权利义务，与申请人的人身权、财产权有关，且不属于行政诉讼法规定的受案排除范围。广州律协对杨斌实习登记申请处理行为属于行政诉讼受案范围。”而组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核，是《律师法》第46条规定的律协的法定职责。

《广东省申请律师执业人员实习管理办法》《广东省司法厅关于律师执业许可的管理办法》对此作了细化规定。

另根据《中华人民共和国律师法》第43条、第45条、第46条第1款第6项的规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织；律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会，律师协会会员享有律师协会章程规定的权利，履行律师协会章程规定的义务；律师协会有对律师、律师事务所事实奖励和惩戒的法定职责。 基于此，明确了律师协会的性质，其并非国家机关，也不是事业单位，而是一种行业性的社会团体法人，是律师的自律性组织，是律师管理体系的重要组成部分。如果说司法行政部门是律师工作的政府主管部门，那么律师协会则是律师的行业自律性管理组织。

3.结合《行政诉讼法》《律师法》重新审视律协被告资格身份

要厘清律协是否可以作为作为行政诉讼适格被告，重点在于如何把握《律师法》第43条要旨。首先，依据规定，律师协会是依法设立的具有法人资格的社会团体，是根据法律、法规、规章授权，履行特殊职能的行业协会，实行法定会员制，并履行着法定的管理职责。其次，律师协会是律师自我管理自我约束的自律性组织。一方面，它要维护律师的合法权益，当律师在执业中受到非法干预时，由律师协会出面协调，向有关方面提出意见；另一方面，它担负着对律师的管理、教育和监督等重要职责，如制定行业规范、定期组织培训教育、对违反行业规范的律师给予必要的惩戒，等等。

与此同时，结合全国人大法工委对《行政诉讼法》的解释，社会组织的性质不同，有的主要承担执法监管职能，有的主要承担公共服务职能，有的主要是对其内部成员进行管理，社会组织的哪些行为可纳入行政诉讼范围，主要看是按照法律、法规、规章行使管理权，还是按照内部章程行使管理权。因此，结合《律师法》的有关规定，律师协会属于法律授权行使律师行业行政管理职能的组织,利害关系人认为其作出的行业管理行政行为侵害其合法权益,可以提起行政诉讼。

本案中，法院对律师协会对受理关于律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉的行为是否属于行政诉讼受案范围的判断，即要从“法律、 法规、规章授权”的标准入手，对律师协会不同性质的地位和权力作出区分。结合司法实务区分的一般标准是：第一，律师协会有两种不同的地位。根据《律师法》第43条第1款，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织；同时，《律师法》第46条又规定了律师协会的职责，因此其又属于“法律授权的组织”。 第二，律师协会拥有两种不同性质的权力。根据其章程规定而获得的权力，属于自律性管理职权；根据《律师法》规定而获得的权力，属于法律赋予的职权。由此得出的自然结论是，律师协会基于自律性组织的地位、行使根据其章程而获 得的自律性管理权的行为不属于行政诉讼的受案范围；基于其法律授权的组织的地位、行使法律授予的职权的行为属于行政诉讼的受案范围。可见，在本案中，二审法院采取的是“法律、法规、规章授权”的形式判断标准，亦即律师协会针对律师的投诉或者举报所做出了行为，只要具有法律、法规、规章授权依据，都属于《行政诉讼法》中的“行政行为”， 相对人可以提起行政诉讼[5]。

换言之，律师法已经对律师协会进行了授权，使其成为法律授权的组织，与律协认定的行业协会、自律性组织并不冲突，当然可以并行共存。即律协既是法律授权的组织，也是行业协会、自律性组织。与此共通的行业协会、基层组织、工会、妇联和高校等事业单位，都可能成为法律授权的组织，也可能成为行政诉讼的被告。此类案件的关键在于司法有具体法律法规的授权。

二、关于《律师法》对律协授权范围的确定

《行政诉讼法司法解释》规定，对律师协会在法律、法规、规章授权范围内实施的行政行为不服，应当以律师协会为被告。但《律师法》仅在第46 条规定了律师协会的职责，并没有指出其具体的授权内容。 这就导致了在司法实践中，原告方经常认为《律师法》第46 条属于法律授权，而法院却对此裁判尺度不一，甚至作出截然不同的裁判。究其原因，《律师法》第46 条虽规定律师协会多项职责，但却没有明显标识“自律性管理”和“法律授权”之间的界限。基于此，有学者指出正是由于我国法律对特定组织的授权方式不统一、授权范围模糊，权力边界难以确定导致此类现象，而律师协会的法律授权也正因如此。

本案中，要厘清此类案件的关键，不能仅从被告的主体属性进行判断，更应结合被诉行为的权力来源以及受理投诉举报等权利的性质进行综合认定。

1.关于确定律师协会行使的受理对律师的投诉或者举报等纠纷的属性问题

《律师法》第43条第1款规定，律师协会的成员们将私权让渡给律师协会，形成了律师协会的自治权；与此同时，法律法规也授予律师协会管理律师协会成员的权力，律师协会拥有行政权力。根据第46条第1款授权律师协会行使八项职权，其中第（七）项是“受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；”。根据上述该规定可知，律师协会是律师的自律性组织，行使当事人对有关律师的投诉、举报并调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉的法定职权。同时，依据《律师法》第45条第1款“律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师、律师事务所，同时是全国律师协会的会员”的规定，律师协会的行业自律对象仅限于协会会员，不涉及会员以外主体。本案中，原告刘统彬并非律师，其投诉举报行为，显然不属于行业自律行为，而属于律协依据《律师法》授权对其投诉举报作出处理的行为。如果本案的原告并非刘统彬，而是律协进行处理的广东维强(天津)律师事务所、李娜律师，其似乎更符合行业自律行为。

2.关于律协对刘统彬投诉举报事项的处理行为是否属于行政诉讼受案范围的问题

由于行业组织在对外开展活动时，其行为有行业自律行为及行政管理行为之分，因此，并非所有的行业组织都具有行政职权，而对于具有行政职权的行业组织，只有它依据这一行政职权作出的行为才属于行政诉讼的范围。结合全国人大法工委在对《律师法》第43 条释义时，也特别强调“律师协会是根据法律、法规、规章授权，履行特殊职能的行业协会”。故律师协会作为行业自治组织拥有自治权，当然也承担了部分行政职能。在行使行政权时，作为法律法规授权组织，律师协会可以成为行政诉讼的被告。诚如《律师法》授权律师协会对当事人的投诉举报进行处理的行政管理职权的行为，也符合《行政诉讼法》第2条的规定。

需要进一步说明的是，以“法律、法规、规章授权”作为标准，虽然可以将行政诉讼的受案范围从行政机关拓展到一些社会组织，但也有比较明显的缺陷。第一，受案范围限于社会组织行使法律、法规、规章授权的范围，如果规范上没有规定，或者争议超出了规定的范围，则不能提起行政诉讼，这使得行政救济渠道有时变得过“窄”。第二，社会组织所有具有法律、法规、规章依据的行为，依该标准都属于行政诉讼受案范围，这又可能将一些没有裁判必要的争议纳入行政诉讼，使得行政救济渠道变得过“宽”。因此，在“法律、法规、规章授权”的形式标准之外，兼采“对相对人权利义务的实际影响”这一实质标准，有助于更加准确地把握相对人与社会组织之间的争议的性质，并更好地作出裁判。

其次，投诉和举报是公民或者行政相对人参与行政管理活动和维护自身合法权益的方式之一，不少法律均赋予了公民就行政活动和管理领域违法行为的投诉和举报的权利。与此相应，当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理，包括作为和不作为，能否就投诉、举报事项提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。只有相关法律、法规或者规章对举报处理行为有明确规定，而行政机关拒绝处理的，才可能属于行政诉讼的管辖范围。而对于行政机关已经受理并作出相应处理后，投诉、举报人申请复议或提起诉讼，更应当有法律的明确规定。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请复议或者诉讼。

另外，根据保护规范理论，实体法规范的目的，必须纯为或至少除公共利益外，兼为个人利益，才能认定该规范成立了一种主观公权。从这一标准出发衡量，实体法规范举报权条款的设立目的主要在于经由私人举报而为行政机关提供违法线索、敦促行政机关履行公职或是参与公共意志的形成，因此大多都明显不包含保护特定举报人的个别利益指向。行政机关在接到举报后应履行作出答复和予以处理的客观法义务，但这些客观义务所欲维护的却只是公共利益和公共秩序，而非举报人的个人利益。举报人即使因为行政机关对第三人的举报处理行为而受惠，也只是反射利益，并非法律上的主观公权。因此，举报投诉权本身受侵，或是“举报人”的身份，并不能够成为具备原告资格的确切依据。举报权条款本身并未赋予举报人可要求行政机关予以个案介入的具体的、个别的主观公权，则公民并不拥有普遍的、概括性的要求行政机关遵守法律和执行法律的请求权，举报投诉人也因此不能仅因其举报权受损就具备原告资格。行政机关在举报后，客观法对行政机关是否以及如何展开调查处理，往往都规定了行政裁量权，行政机关可基于对各项因素的权衡做出决定，举报人也因此并不拥有要求行政机关针对被举报事项采取某项具体举措或作出某项具体决定的请求权。投诉人为“私益”而投诉举报，之后通过诉讼期望维护的“私益”事实上是被告的处理行为所依据的实体法规范在规定被告的行为义务时，在保护公众利益的同时，存在特别地保护了包括原告这个特定个体的特定权益。

司法实践中，对于当事人的投诉、举报事项是否可诉，可以该机关司法具有处理当事人提起投诉和举报事项的法定职责作为初步判断标准，如果法律没有规定其具有处理投诉、举报的相应职责的，则不能提起行政诉讼。