最高法司法观点：人民法院是否应当将国有土地使用权出让合同争议纳入行政诉讼受案范围

来源：民事法律参考 

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一、法律依据与司法解释

《行政诉讼法》第十二条

2014年修订的《行政诉讼法》明确将“行政协议”纳入行政诉讼受案范围，其中第十二条第十一款规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，属于行政诉讼受案范围。尽管未直接列举“国有土地使用权出让合同”，但“等协议”的兜底条款为将其纳入留出空间。

 最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）

该司法解释第一条明确将“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”列为行政协议类型，并规定因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的争议属于行政诉讼受案范围。土地使用权出让合同作为典型的国有自然资源使用权出让协议，自然适用这一规定。

行政协议的定义

根据司法解释，行政协议需满足以下特征：

一方为行政机关；

为实现公共利益或行政管理目标；

协议内容具有行政法上的权利义务关系。

国有土地使用权出让合同由自然资源部门代表国家签订，目的是实现土地资源合理配置（公共利益），且合同中包含土地用途管制、开发期限等行政监管条款，符合行政协议的特征。

二、最高人民法院的司法观点

性质界定：行政协议而非民事合同

最高法院在多个文件中强调，行政机关在土地使用权出让合同中并非平等民事主体，而是代表国家行使行政管理职权。例如：

《关于土地管理部门出让国有土地使用权行为性质问题的答复》（2010年）指出，土地出让合同兼具行政性与合同性，但争议核心涉及行政职权履行时，应通过行政诉讼解决。

2019年《行政协议司法解释》新闻发布会明确，自然资源使用权出让协议是典型的行政协议。

审查重点：合法性而非合约自由

行政诉讼中，法院不仅审查合同履行情况，还需对行政机关签订、变更、解除合同等行为的合法性（如是否符合土地规划、是否履行法定程序）进行监督，这与民事诉讼的“意思自治”原则存在本质区别。

三、典型案例

（2019）最高法行申字第1号案

最高人民法院在裁定中指出，国有土地使用权出让合同争议应通过行政诉讼解决，因其本质是行政机关为实现土地管理目标而订立的行政协议，涉及行政优益权（如单方解除权）的行使。

成都某科技公司与某县自然资源局案（2020）

法院认定，自然资源局未按约定交付土地的行为属于未依法履行行政协议，判决其继续履行并赔偿损失，体现了行政诉讼对行政协议争议的全面审查。

（2020）最高法行申11721号案

最高法院重申，土地使用权出让合同纠纷中，行政机关的违约责任（如未完成土地平整）应通过行政诉讼主张，而非民事诉讼。

四、纳入行政诉讼的必要性

保障公共利益与行政监管

土地出让涉及国土空间规划、资源保护等公共利益，需通过行政诉讼审查行政机关是否依法履职，避免“以合同替代行政”的漏洞。

平衡行政优益权与相对人权利

行政机关在合同中享有单方解除、处罚等特权，行政诉讼可对此类权力的行使进行合法性审查，防止滥用职权。

统一裁判标准

此前实践中存在民事与行政审判分野，导致同案不同判。明确纳入行政诉讼后，有利于统一法律适用。

五、例外情形

若争议焦点为合同中的纯民事条款（如出让金支付方式、违约金计算），当事人可协商通过民事诉讼解决，但司法实践中仍倾向于整体纳入行政诉讼。

结论

最高人民法院通过司法解释和典型案例，明确将国有土地使用权出让合同争议纳入行政诉讼受案范围。其核心逻辑在于：此类合同本质是行政机关为实现土地管理目标而订立的行政协议，需通过行政诉讼审查行政行为的合法性，兼顾公共利益与相对人权利保护。