征收农村集体土地时，最终对外发生效力的是上级政府的批准行为，还是下级政府的公告？

来源：律骑士

本文仅供交流学习，若来源、作者标注错误或侵犯到您的权益，烦请告知，我们将立即删除。

问题：

征收农村集体土地时，最终对外发生效力的是上级政府的批准行为，还是下级政府的公告？

解答精要

征收农村集体土地过程中，一般而言，最终对外发生效力的是上级政府批准行为，下级政府公告行为不属于行政诉讼的审查对象，但公告的内容影响被征收人权利义务的情形除外。

《土地管理法》第46条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《土地管理法实施条例》第25条第1款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。上述法律法规规定了征收农村集体土地的相关法定程序，其中涉及到上级政府的批准行为和下级政府的公告行为。行政审判实践中，当事人针对上述行为均有提起诉讼的情况，关于最终对外发生效力的是上级政府的批准行为还是下级政府公告的问题的答案，决定上述哪个行为属于行政诉讼的受案范围。实践中虽然有少数将下级政府公告行为纳入司法审查范围的做法，但主流观点是，最终对外发生效力的是上级政府批准行为，下级政府公告行为不属于行政诉讼的审查对象。主要理由是：

第一，依据上述法律法规的规定，县级以上地方人民政府根据《土地管理法》第46条以及《土地管理法实施条例》第25条的规定，依法发布征收土地公告的行为，仅是对国务院、省级人民政府征用土地决定的对外告知行为，是一种单纯的公示、告知行为。征收土地公告所载明的内容，包括批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等征地面积、位置、补偿安置标准等，应当与国务院、省级人民政府批准征用土地的决定内容一致，不应超越批准内容确定新的权利义务。因此，行政机关发布征收土地公告的行为，是履行征收土地过程中公示告知的程序性行为，并不体现作出公告行为的行政机关的独立意志，本身不创设新的权利义务。

第二，对被征收人权利义务产生实际影响的，是上级政府决定征收土地的批准、批复行为以及后续相关实施土地征收的行为。

第三，依据《行政诉讼法适用解释》第1条第10项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，征收土地公告行为不属于行政诉讼的受案范围。

此外，在实践中应当注意如下例外情况。

第一，征收土地公告行为原则上不属于行政诉讼的受案范围，但并非所有的征收土地公告均不属于行政诉讼的受案范围。此类公告行为之所以被排除在司法审查范围之外，是因为公告本身不对被征收人的权利义务产生实际影响，一旦公告的内容改变或超越了上级政府批准征收土地的内容，则该公告行为所包含的影响被征收人权利义务的内容，例如公告中载有限期搬迁、逾期将予以处罚等，就具有对外发生效力的性质，对被征收人权利义务实际影响。当事人对该公告不服提起诉讼的，人民法院应当以公告中自行增加的内容作为审查对象进行审理。

第二，即使公告中并未自行增加内容，也需要根据原告的诉讼请求及理由审查判断是否应予立案。例如原告以公告载明的内容与批准机关的内容不一致为由对公告行为提起诉讼，此时被诉公告行为存在侵害被征收人合法权益的可能性，就应予以立案进行实体审查，以充分保护被征收人的合法权益。

第三，国务院和省级人民政府批准征地行为的可诉性问题。对此，理论和实践存在争议。考虑全国人大法工委等部门对此持保留态度，最高人民法院综合考量各种意见和目前的实际状况，在最高人民法院行政庭《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》（〔2005〕行他字第23号）中指出，国务院或省级人民政府征收土地决定不纳入行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼发展具体情况，将来不排除这类案件会纳入行政诉讼的受案范围。